邵阳市生态环境局
一、环保体制问题
环保体制问题主要表现为纵向分离、横向分散、区域分割现象。这样就造成了地方保护主义滋生、环保执法不公和以“封闭式管理”、“挂牌保护”、“企业宁静日”等名义限制或阻碍环保执法等问题；一些地方还出现了“先上车、后补票”或者“上了车不补票”现象；一些“十五小”企业与“新五小”企业又死灰复燃。究其具体原因，主要有四个方面。
一是环保指标没有完全纳入地方官员政绩考核，地方官员追求的仍然是以GDP的增长为主的发展方式。近年，虽然政府将节能减排指标纳入了官员政绩考核，但尚未发挥出以点带面的作用，缺乏刚性，不像抓GDP那样措施强硬，所占分值也是微不足道，影响不了政府领导的执政方向，环境保护工作因而没有激力。二是环保行政主管部门是当地政府的组成部门，编制、人事、财政等均隶属于地方政府，环保部门的建议、环保执法工作一旦与当地经济建设、招商引资等方面有摩擦或冲突时，往往得不到当地政府的采纳与支持，环保执法就严不起来。三是“重经济轻环保”、“先温饱后环保”、“先污染后治理”的错误认识在一些地方依然存在，领导的环保意识不够，对科学发展观的理解还不透彻。四是在发展模式上区域之间极不平衡，自然资源的输出、污染的转移，形成了环保上的区域不公平。因此，体制的问题在很大程度上影响环保执法到位。
二、环保机制问题
环保机制问题主要表现为环保部门统一监督管理，各相关部门分工负责尚未落到实处，更没有形成部门联动的环保管理机制。《中华人民共和国环境保护法》第七条规定：……县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。但事实上，地方政府各有关职能部门往往过多考虑的是本部门的利益，有利可图的、容易的事情争着管，无利益的工作、有难度的工作无人做。对环保法律法规赋予的职责无睱顾及，也没有哪一级政府或者部门对其履行环保职责进行考核。如：水利部门只管水资源开发利用，对水环境污染很少过问；交通部门对城市交通噪声及汽车尾气排放更是不闻不问。因此，在当前这种机制下，环保部门统一监督管理只是空谈，难以落实到位。
三、环保法制问题
环保法制问题主要表现为环境保护法律法规不健全，刚性弱，缺乏可操作性。自1979年9月第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》后，我国环境保护工作逐步走上了法制化的轨道，30多年来，我国先后制定了20多项环境保护法律法规，国家环保部发布了70多个规章，地方发布的法规和规章有900多件，国家环境标准有390个。基本形成了中国特色的环境保护法律法规政策体系。但是，随着我国经济体制改革的进一步深化，新的领域、行业、执法相对人层出不穷，新事物的发展速度远远超过法律的涉及范围。比如：排污单位不仅仅局限于企、事业单位，还涉及到非企业非事业单位与个体工商户等；对农药、化肥等化学品的经营、使用，环保法律法规规定得不够明确、具体。
法律跟不上时代发展的步伐，这样一来就会导致一系列问题，七十年代的环境状况与30多年后的环境现状明显不一样，最突出地表现在环境容量的改变。同样的污染量在当时也许并不会造成太大的污染，而放在现在就很可能会形成污染事故。其次表现在环境处罚力度的落后，试想30多年来物价的变化，当时的罚款数额在今天看来普遍较轻。部分企业片面追求经济效益，交纳罚款比建设运行环保设施花费更低，这样，就导致了守法成本高，违法成本低的状况。企业生产能力与污染防治设施不配套的问题难以真正得到解决，也无从做到稳定达标排放。
同时，现行环保法律法规运用起来程序很复杂，不能像公安部门一样可以对违法行为立即采取强制性的法律手段，往往环保执法部门对违法行为已立案、走程序了，可相对人仍在实施其环境违法行为，环保执法部门对此处在束手无策的被动局面。此外，在具体执法实践中，往往要和几个政府相关部门进行联合执法，才能彻底处理违法行为，而这又存在上面提到的环保机制问题。因此，环保法律法规刚性弱，显得很“软”，使得环保执法权威受到挑战。
四、能力建设问题
能力建设问题主要表现在环境保护监管能力以及经费的严重不足，基层环保执法部门尤为突出。按照《排污费征收使用管理条例》第四条的规定：排污费的征收、使用必须严格执行“收支两条线”，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障。照此，过去基层环保部门靠“吃”排污费过日子的情况理应不复存在，可现实情况并非如此。在经济欠发达地区，财政下拨经费严重不足、执法经费更是捉襟见肘，无法进行执法能力建设，与环保部的《全国环境监察标准化建设标准》（环发〔2006〕185号）中的三级标准对照相差甚远，有的基层环保执法部门的能力建设几乎是零。因此，能力建设问题已严重影响到基层环保执法的力度。
针对基层环保执法存在的上述问题，为逐步解决基层环保执法难、执法不到位等突出问题，笔者特提出以下四个方面的对策：
（一）尽快进行环保体制改革，实行垂直管理
只有改革体制，才能从根本上改变纵向分离、横向分散、区域分割的局面；地方保护主义、地方“土政策”等现象才能得到很好遏制；环保上的区域不公平现象才能有效地解决；环保执法部门的权威才能得到较大提升。特别是要建立起由县级环保部门垂直管理的乡镇一级的环保站，才能够从基层一线获得第一手资料，深入污染源发生地，使现在日益扩大的农村污染得到及时有效的控制与治理。
（二）建立绿色GDP考核和官员环保考核体系
当下的GDP数据中只能看出经济指标，却看不出背后的生态环境破坏。因此，应将环境质量、生态环境、节能减排等指标全部纳入GDP综合核算。此外，还应将环保指标纳入官员的政绩考核面扩宽扩大，分值比例加大，促使政府职能从主抓经济转变为主抓公共事务，真正解决重经济、轻环保的本源问题。
（三）健全环保法制，增强可操作性
我国现行的环保法律法规，由于规定执法部门的权限不够，这些法律不能完全及时地保护人民群众的环境权益；对环境违法行为处罚处理规定了复杂的程序；对国有企业以外的其他单位负责人约束力较小，不能追究其相应的行政责任。同时，现有环保法律法规缺乏可操作性，跟上不时代的变化。因此，健全环保法制，并赋予环保执法部门一定的强制执行权是十分必要的。
（四）加强环保执法能力建设
基层环保执法部门能力建设的重点有四：一是要按照有关法律法规和政策，环保执法部门的人员工资、办公经费、执法经费及环境污染事故的应急处置经费等应完全列入财政预算，并予以保障。二是协同中央财政对环保的支出比例，适当地增加对环保基础设施建设、节能减排、污染综合治理资金的投入。三是要提高环保执法人员的综合素质，定期培训、考核，全面推选政务公开、执证上岗，逐步扭转执法人员对环境违法行为不敢查、不想查、不会查以及查出后执法不到位的被动局面，努力培养一支政治素质高、业务能力强、勤政廉洁的环保执法队伍。四是要加强执法装备、取证设备等硬件建设，上级主管部门下拨的能力建设经费应倾斜于基层，尽快让基层环保执法部门达到国家环保部规定的三级标准要求。